DIRECTRICES TEMA 3
XXXIII Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario
Tema 03 – “La protección del medio ambiente en la aplicación de las normas fiscales”
Relatora General: Denise Lucena Cavalcante (Brasil)
Introducción
De acuerdo con el Informe Global de Riesgos 2025, elaborado por el Foro Económico Mundial, entre los principales riesgos globales para la humanidad, tanto a corto como a largo plazo, se encuentran los problemas derivados de la crisis climática, a saber: eventos climáticos extremos; escasez de recursos naturales; pérdida de biodiversidad; colapso de ecosistemas y contaminación.
En este contexto, no cabe duda de que la incorporación del principio de protección ambiental en el ámbito del Derecho Tributario reviste gran importancia, siendo fundamental una actuación conjunta entre las naciones para minimizar los daños derivados de la crisis climática.
Esta nueva etapa demanda nuevos posicionamientos por parte del Estado, de los ciudadanos y del mercado, de ahí la necesidad de reestructurar los modelos fiscales vigentes, que deberán considerar la sostenibilidad ambiental en los debates contemporáneos.
Como es sabido, la preservación del medio ambiente se puede lograr a través de todos los impuestos, que pueden tener funciones fiscales y extrafiscales orientadas a los más variados modelos operativos.
Partiendo de la premisa de la necesaria acción conjunta de las funciones fiscales y extrafiscales de todos los tributos, se permite un vínculo entre política fiscal y política ambiental, y no se debe permitir que una actúe en disonancia con la otra. Por lo tanto, no es necesario resaltar tales funciones en los tributos o incluso resaltar su prevalencia en determinadas situaciones.
Lo relevante es que los tributos representan hoy instrumentos de protección ambiental sumamente importantes y su eficacia ya se ha demostrado en varios sectores. Y aún queda mucho por hacer en los distintos países latinoamericanos para asegurar el uso apropiado de los instrumentos fiscales a fin de permitir resultados concretos compatibles con los objetivos de la política ambiental.
II – La estructura de las relatorías nacionales y comunicaciones técnicas
Los informes nacionales deben tener como base la descripción general de los instrumentos fiscales utilizados en su país en relación a la protección del medio ambiente, empleando como parámetro los tópicos presentados en las directrices generales.
El análisis y examen de las relatorías nacionales y comunicaciones técnicas redactadas y presentadas bajo la temática “La protección del medio ambiente en la aplicación de las normas fiscales” nos debe permitir conocer el contexto de la tributación ambiental en los países integrantes del ILADT y su posible evolución futura.
A ese fin, es también importante que las relatorías nacionales y comunicaciones técnicas presenten las legislaciones de sus países; casos concretos y sus evoluciones.
Esta metodología permitirá desarrollar un estudio completo del Derecho comparado de nuestro tema en la relatoría general, poniendo así las herramientas para la construcción de un marco común entre los países del ILADT en materia de Derecho tributario ambiental y estimular el incremento de los instrumentos fiscales en la protección del medio ambiente en el contexto global.
Para facilitar el desarrollo de este tipo de análisis, se reproduce a continuación temas que se sugiere sigan las ponencias nacionales, dejando a las comunicaciones técnicas la posibilidad de poner el enfoque sobre aspectos puntuales que se traten en cualquiera de los distintos apartados.
III – Directrices generales
III.1. COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN EL ENFRENTAMIENTO DE LA CRISIS CLIMÁTICA
La cooperación internacional en el enfrentamiento de la crisis climática se estructura en tratados multilaterales que definen directrices materiales y procedimentales para orientar el uso de instrumentos fiscales en pro de la sostenibilidad ambiental. La internalización de esos compromisos por los países impulsa la formulación de políticas tributarias climáticas volcadas a la mitigación de gases de efecto invernadero y a la promoción del desarrollo sostenible.
En el contexto internacional, surgió la adopción de instrumentos fiscales orientados a la protección ambiental, tales como, mercado de carbon; tributos ambientales; subsidios “verdes”, eliminación de incentivos a combustibles fósiles etc.
La Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible reforzaron la integración entre justicia fiscal, reducción de desigualdades y sostenibilidad ambiental, condicionando la política tributaria al cumplimiento de metas globales de clima y protección ambiental.
Muchos países reconocen la necesidad de medidas fiscales orientadas a la reducción de emisiones y a la remoción de gases de efecto invernadero, por ejemplo, por medio de modulación de alícuotas, incentivos crediticios y financiamientos dirigidos para aquellos fines. Todavía, es preciso atentar para el debido cuidado en la transposición de las directrices internacionales de adopción de finanzas alineadas a la protección ambiental para instrumentos fiscales nacionales, evitando que ocurra de modo fragmentado, pues eso podrá generar avances accionarios, más sin una convergencia verdaderamente integrada de tributación ambiental.
III.2. REFORMA TRIBUTARIA AMBIENTAL
Considerando la necesidad de una gobernanza ambiental global, es fundamental que cada país adecúe su legislación a las normas internacionales.
Algunos países ya instauraron la “Reforma Tributaria Ambiental”, buscando incorporar o perfeccionar su dimensión ambiental no sólo en el sistema fiscal, sino que también pretenden conocer el panorama de las medidas tributarias de carácter ambiental ya insertadas en los ordenamientos jurídicos — señalando no únicamente los tributos o incentivos fiscales — con énfasis en sus innovaciones, en las resistencias políticas y económicas, y en la coherencia (o incoherencia) de dichas medidas con los objetivos de sostenibilidad, buscando identificar si la reforma es meramente recaudatoria o si posee una genuina función extrafiscal.
III.3. PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE Y EXTRAFISCALIDAD EN EL SIGLO XXI
La función extrafiscal de los instrumentos tributarios se orienta a inducir un cambio comportamental del contribuyente, fundamentándose en la combinación entre principios ambientales y la función promocional del Derecho, que legitima el uso de la tributación para incentivar o desincentivar comportamientos.
Los tributos ambientales y los beneficios fiscales “verdes” operan como mecanismos de modulación de costos y beneficios, haciendo económicamente más atractivas las prácticas sustentables y más onerosos los comportamientos contaminantes, sin eliminar formalmente la libertad de elección, más reconciliándola con el espacio de racionalidad económica del agente.
La aproximación entre extrafiscalidad ambiental y economía comportamental evidencia que la tributación ambiental es capaz de conformar voluntades cognitivos que dificultan decisiones privadas alineadas al largo plazo ecológico. Es preciso advertir que la adopción de políticas tributarias ambientales correctas conlleva el uso de tecnologías limpias y patrones de consumo de bajo carbono, en sintonía con la idea de incentivos tributarios bajo instrumentos legítimos de desgaste de elecciones públicas y privadas.
En un escenario de emergencia climática es preciso que el mercado precifique adecuadamente los costos socioambientales de las actividades productivas. Por otro lado, la tributación debe contribuir para internalizar las externalidades positivas y negativas, redistribuyendo costos ambientales y eliminando precios ecológicos, legitimando la extrafiscalidad ambiental como componente estructurante de un nuevo pacto fiscal orientado a la sustentabilidad.
III.4. TRIBUTACIÓN AMBIENTAL Y SU EFECTIVIDAD EN LA MITIGACIÓN DE LOS GASES DE EFECTO INVERNADERO
La efectividad de la tributación ambiental en la mitigación de gases de efecto invernadero exige evaluaciones que relacionen directamente instrumentos fiscales con resultados mensurables en términos de emisiones y desarrollo sustentable. No basta identificar la existencia de tributos ambientales o incentivos “verdes”, es necesario demostrar que esos mecanismos alteran el comportamiento de los agentes y contribuyen, de modo adicional, para la reducción de emisiones y para la reorientación de inversiones en dirección a una economía de bajo carbono.
Medir dicha efectividad supone articular metodologías de inventario de emisiones de gases de efecto invernadero, con análisis económicas de costo-beneficio y de costo-efectividad de las medidas fiscales adoptadas. En términos prácticos, esto involucra, por ejemplo, la comparación de escenarios con y sin los instrumentos tributarios, estimando reducciones marginales de emisiones, variaciones de inversiones en tecnologías limpias, cambios de patrón de consumo y eventuales efectos distributivos, siempre en un horizonte temporal compatible con la naturaleza de las inversiones.
Dada la relevancia y la definición de métricas adecuadas de evaluación de resultados que trasciendan la óptica del Derecho e incorporen indicadores ambientales, buscando la rastreabilidad del impacto de las medidas fiscales y la identificación de eventuales “falsos tributos verdes” (greenwashing), que posean apenas la denominación ecológica sin el efectivo impacto positivo en el medio ambiente.
III.5. FINANCIAMIENTO DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL: PRESUPUESTO GLOBAL Y FONDOS VERDES
Otro gran desafío de las convenciones internacionales y de los ordenamientos jurídicos patrios radica en la efectiva protección ambiental y en el financiamiento. Los debates suelen silenciar a la hora de definir “¿Quién va a pagar la cuenta?”.
El financiamiento de las medidas de protección ambiental en el siglo XXI está cada vez más estructurado en torno de fondos climáticos globales y nacionales, que canalizan recursos públicos y privados para proyectos de mitigación y adaptación.
Estas estructuras revelan asimetrías importantes entre países desarrollados y países en desarrollo, que dependen del acceso efectivo a esos fondos para implementar sus contribuciones nacionalmente determinadas y políticas de desarrollo de bajo carbono.
El control y la efectividad de los fondos ambientales exigen arreglos robustos de gobernanza, transparencia y rendición de cuentas, incluido consejos con representación equitativa entre países acreedores y receptores, criterios claros de elegibilidad y mecanismos de monitoreo y evaluación de impacto climático y social de los proyectos financiados.
Aún se mantienen persistentes divergencias en cuanto al volumen de recursos efectivamente desembolsados en comparación con las promesas internacionales, como el investimiento mínimo de aprobación de proyectos y la capacidad institucional de los países en desarrollo para acceder directamente a los fondos y gestionar carteras complejas de investimientos verdes.
II.6. COMERCIO INTERNACIONAL FRENTE A LA CRISIS CLIMÁTICA
El debate sobre comercio internacional frente a la crisis climática gira en torno de la necesidad de distinguir medidas legítimas de protección ambiental. Medidas justas tienden a estar ancoradas en criterios transparentes, previsibilidad regulatoria y no discriminación.
La Organización Mundial del Comercio (OMC) desempeña un papel crucial en la compatibilización entre políticas climáticas y disciplina del comercio, al interpretar excepciones ambientales y consolidar principios como el no discriminación entre productos nacionales y extranjeros, consagrados en el GATT.
La implementación de la tributación del carbono en diversos países, por medio de impuestos sobre carbono o sistemas de comercio de emisiones, busca internalizar el costo ambiental de las emisiones. Sin embargo, la adopción asimétrica de instrumentos genera preocupaciones en cuanto a la competitividad internacional de algunos sectores, tales como energía, acero, aluminio y cemento, estimulando el debate sobre la posibilidad de ajustes de frontera que ecualizan el costo de carbono entre productos nacionales e importados, sin violar reglas multilaterales.
En ese contexto, el Mecanismo de Ajuste de Carbono en la Frontera de la Unión Europea (CBAM) se tornó en el eje central de tensión para exportadores de América Latina, al prever una cobertura a partir de 2026.
III.7. GESTIÓN Y CONTROL DE LOS INSTRUMENTOS FISCALES EN PRO DEL DESARROLLO AMBIENTAL SOSTENIBLE
La gestión y el control de los instrumentos fiscales orientados al desarrollo sostenible requieren un arreglo institucional capaz de articular política tributaria, planeamiento presupuestario y gobernanza ambiental, de forma que transforme incentivos económicos en cambios estructurales en los patrones de producción y consumo.
Desde el punto de vista administrativo, la buena gestión de los instrumentos fiscales ambientales depende de la capacidad de los órganos federales y subnacionales de evaluar políticas a partir de datos confiables, con destaque para sistemas de informaciones que permitan indicadores fiscales e indicadores de emisión ambiental. Herramientas como la contabilidad ambiental y metodologías de costeo que identifiquen impactos ecológicos permiten mensurar los costes y beneficios de las medidas adoptadas, subsidiando correcciones de ruta y priorización de gastos e incentivos alineados al desarrollo sostenible.
El control de esos instrumentos exige una fuerte transparencia fiscal y ambiental, de modo que informaciones sobre renuncias tributarias, recetas de tributos verdes y aplicación de recursos de fondos ambientales estén accesibles a la sociedad civil y a los órganos de fiscalización.
III.8. CAMBIOS CLIMÁTICOS, TRIBUTACIÓN Y ESTRATEGIAS EMPRESARIALES
Los cambios climáticos están redefiniendo las estrategias empresariales contemporáneas, pasando a consolidar prácticas sostenibles y garantir el equilibrio entre desarrollo económico y preservación ambiental. Los criterios ESG (Environmental, Social and Governance) pasaron de ser una tendencia reputacional a un eje estructurante de modelos de negocio orientados a la sustentabilidad y a la creación de valor a largo plazo. En ese contexto, la política fiscal, por medio de tributos ambientales, incentivos a energías renovables y exigencias de transparencia tributaria, convierte esos elementos en factores para alinear decisiones empresariales a metas climáticas y a los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
La adopción de criterios ESG por las empresas puede producir simultáneamente avances y oportunidades: de un lado, impone costos de adecuación regulatoria, necesidad de sistemas robustos de reporte y gobernanza, bien como reconversión de cadenas productivas; de otro, amplía el acceso a capitales verdes, mejora la posición competitiva en mercados exigentes y posibilita aprovechar beneficios tributarios atados a la sustentabilidad. En varios ordenamientos, prácticas como eficiencia energética, uso de fuentes renovables y inversiones socioambientales califican para reconocimientos fiscales, además de líneas verdes de reducción de alícuotas los créditos tributarios, integrando la agenda ESG al planeamiento tributario estratégico.
Para los gobiernos locales, el desafío de la gestión gubernamental sostenible consiste en traducir esa agenda en políticas concretas de mitigación y adaptación, articulando instrumentos tributarios, crediticios y planeamiento territorial.
III.9. SOLIDARIDAD, DERECHOS FUNDAMENTALES Y TRIBUTACIÓN AMBIENTAL
La relación entre solidaridad, derechos fundamentales y tributación ambiental se inserta en el contexto del Estado Socioambiental de Derecho, ya que un derecho al medio ambiente ecológicamente equilibrado es reconocido como derecho fundamental, vinculado a la dignidad de la persona humana y a la justicia intergeneracional. Desde esta perspectiva, la solidaridad deja de ser apenas un valor ético y se convierte en un deber constitucional transformador que orienta tanto el deber de Estado cuanto a la corresponsabilidad de la colectividad en la protección de los bienes ambientales, imponiendo la internalización de los costos ecológicos en las decisiones económicas presentes en favor de las generaciones futuras.
El principio de la solidaridad intergeneracional establece el deber de preservar el patrimonio ambiental no solo para nosotros actualmente, sino también para aquellos que aún no han nacido, configurando un vínculo jurídico entre tiempos históricos distintos.
Bajo el prisma de los derechos fundamentales, la tributación ambiental adquiere legitimidad reforzada cuando se orienta a la promoción efectiva del derecho al medio ambiente equilibrado, funcionando como instrumento de realización de otros derechos, como salud, vivienda digna y mínimo existencial ambiental.
La vinculación entre solidaridad y tributación ambiental exige, sin embargo, atención a la justicia fiscal, de forma que se evite que el costo de la protección ecológica recaiga de manera desproporcionada sobre grupos vulnerables o agrave desigualdades existentes.
III.10. TRIBUTACIÓN SOSTENIBLE Y TRANSICIÓN ENERGÉTICA
La implementación de la tributación sostenible enfrenta la dificultad de estructurar instrumentos fiscales que aceleren la transición energética en economías aun fuertemente dependientes de ingresos provenientes del petróleo, del gas y de otros recursos primarios. En varios países latinoamericanos, royalties, participaciones gubernamentales y tributos incidentes sobre hidrocarburos siguen siendo pilares presupuestarios, lo que torna políticamente sensible la adopción de impuestos robustos sobre carbono, a pesar de la subsidencia fósil en contradicción con la dirección hacia las energías renovables.
Dentro de este contexto, la construcción de una tributación sostenible para la transición energética exige articular políticas fiscales con estrategias regionales de integración energética e industrialización verde, incluyendo incentivos a la manufactura de equipamientos renovables y de tecnologías de bajo carbono, de forma a romper con la dependencia de exportaciones primarias y posicionar las economías latinoamericanas en la cadena de valor energética justa.
Temas que se sugiere hacer parte de las relatorías nacionales
Identificar los principales tratados internacionales y directrices sobre el uso de instrumentos fiscales a favor de la sostenibilidad ambiental ratificados en su país. Presentar un análisis crítico de la legislación patria (o su ausencia), destacando su efectividad en la mitigación de los gases de efecto invernadero y el desarrollo sostenible.
¿Cómo ha avanzado la Reforma Tributaria Ambiental en su país? Presentar las medidas tributarias de carácter ambiental en el ordenamiento jurídico patrio.
¿La inclusión de criterios ambientales en diversos sistemas tributarios implica una ruptura paradigmática en el Derecho Tributario? ¿Cómo fundamentar teóricamente la finalidad extrafiscal de los instrumentos tributarios en pro de mudanzas comportamentales del contribuyente? ¿Hay que elegir entre dilemas (o falsos dilemas) de la economía comportamental y del principio de neutralidad?
¿Cómo medir la efectividad de los tributos ambientales y de los incentivos fiscales a favor del desarrollo sostenible? ¿Cómo definir métricas adecuadas de evaluación de resultados que muevan medidas fiscales? ¿Es posible identificar “falsos tributos verdes” en el ordenamiento jurídico patrio?
Medidas jurídicas de control de los fondos ambientales: las divergencias entre los países desarrollados y en desarrollo. ¿Cómo calcular el “Coste social del carbono” y cómo formalizar esa cuenta en el presupuesto?
Abordar la diferenciación de medidas justas de protección ambiental y el proteccionismo disfrazado. ¿El Mercado de Carbono está implementado en su país? ¿Y el Tributo sobre el Carbono (Carbon Tax)? ¿Cuáles son los impactos del Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) en América Latina y en su país?
Presentar las políticas públicas fiscales ambientales, destacando la gestión y medidas de medición de resultados.
¿Existen normas que determinen la adopción de criterios ESG en el ámbito de las empresas y del poder público? ¿Es posible identificar las dificultades y las oportunidades derivadas de su implementación? ¿Cuáles son los principales desafíos de las administraciones públicas en gestión gubernamental sostenible?
¿Cómo compatibilizar el principio de protección ambiental con la capacidad contributiva? ¿Cómo viabilizar económicamente el principio de solidaridad intergeneracional?
¿Cómo implementar los instrumentos fiscales en los países de América Latina con fuerte dependencia económica del petróleo? Identificar los desafíos derivados de la comercialización y fiscalización en la extracción de minerales en el país. ¿Existen disposiciones que traten expresamente sobre la transición energética en su país? Si existen, ¿son adecuadas e integradas en el presupuesto público?
Comentarios finales
Las directrices plasmadas con antelación tratan de ser un esquema básico sobre el que desarrollar las ponencias nacionales, pero con la suficiente flexibilidad para que si existieran aspectos, en las experiencias nacionales, dignos de reseñar, los ponentes puedan incorporarlos. El planteamiento que se incorpora debe considerarse como una ayuda o asistencia a los relatores nacionales y comunicantes para enmarcar sus trabajos, sin que en ningún caso deba condicionar el trabajo de los mismos y el desarrollo en particular de sus relatorías o comunicaciones.
Denise Lucena Cavalcante
Relatora General del Tema III de las XXXIII Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario – Brasil.
Catedrática de Derecho Financiero y Tributario – UFC/Brasil
Email: deniselucenac@gmail.com
Teléfono: 00 55 85 99111-3533
Anexo I – Directrices formales[1]
Extensión:
- Para las relatorías nacionales, una extensión de alrededor de 15.000 palabras, incluyendo bibliografía y conclusiones
- Para las comunicaciones, una extensión de alrededor de 10.000 palabras, incluyendo bibliografía y conclusiones.
Serán trabajos escritos en A4, a espacio 1,5, con los márgenes habituales del Word de 3 cm., fuente Arial 12.
PLANTILLA
Título del texto en español
Nombre completo del autor
Afiliación institucional
Resumen (máximo 250 palabras)
Palabras clave (Máximo seis (6) palabras, las cuales deberán dar una idea clara
del contenido del documento)
Título del texto en inglés
Abstract (Máximo 250 palabras)
Keywords (Máximo seis (6) palabras, las cuales deberán dar una idea clara del
contenido del documento)
Sumario
Introducción
- Título 1
1.1. Subtítulo 1
1.1.1. Subtítulo 2
- Título 2
2.1. Subtítulo 1.
2.1.1. Subtítulo 2
- Conclusiones
- Bibliografía
Ejemplos para la cita de fuentes bibliográficas:
- Capítulo de libro
QUIROGA-NATALE, Edgar Andrés, El control constitucional en Colombia: estructura y técnicas de aplicación, en Derecho Procesal Constitucional, Memorias del Primer Congreso Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, VC Editores Ltda., Bogotá (2010), pág.
- Artículo de revista
CEPEDA-ESPINOZA, Manuel José, El derecho a la Constitución en Colombia. Entre la rebelión pacífica y la esperanza, Revista Española de Derecho Constitucional, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, No. 44/1995, pág.
- Libro
GARCÍA-TOMA, Víctor. La Defensoría del Pueblo en el Perú, Editora Jurídica Grijley, Lima (2005), pág.
- Página web
Center for Systems Science and Engineering. COVID-19 Dashboard by the Center for Systems Science and Engineering (CSSE) at Johns Hopkins University. Johns Hopkins University. Recuperado el 25 de mayo de 2020 de https://gisanddata.maps.arcgis.com/apps/opsdashboard/index.html#/bda75947
40fd40299423467b48e9ecf6
[1] Las directrices formales tienen como base el Documento de las Directrices Generales del Tema II – XXXII JORNADAS ILADT hecho por el relator general Fernando Serrano Antón.
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